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行政裁決在行政訴訟中是否可訴
行政裁決在行政訴訟中是否可訴
李文閣
行政訴訟與民事訴訟有著千絲萬縷的聯(lián)系，基于行政裁決引出的行政爭議與民事爭議的邊界模糊不清，導致行政訴訟與民事訴訟關系錯綜復雜。為厘清行政訴訟與民事訴訟的關系，現(xiàn)就“行政裁決”在行政訴訟中的可訴性問題作如下探討。
行政裁決的概念
什么是行政裁決？我國行政法理論通說認為，行政裁決是指國家行政機關依據法律、法規(guī)的授權，以居間裁決者的身份，對特定范圍內與裁決機關行政管理職權密切相關的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為。
隨著科學技術的發(fā)展，社會分工進一步細化，利益多元化和個性化日益突出，導致社會生活中平等主體之間發(fā)生的權益糾紛大量增多，這些民事糾紛都推給法院是不現(xiàn)實的。在我國改革開放以來制定的法律中，共有20部左右的法律規(guī)定了行政裁決制度，如土地管理法、森林法、草原法、水法、專利法、商標法等。如土地管理法第16條規(guī)定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀�！蔽覈姓▽W者普遍認為，人民政府處理當事人之間的土地權屬爭議，屬于典型的行政裁決制度。
對行政裁決救濟途徑的兩種意見
土地管理法只規(guī)定“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴”，并沒有規(guī)定提起何種訴訟。對行政裁決以何種訴訟形式向當事人提供救濟，目前司法實踐并不統(tǒng)一，且學界意見各異，有以下兩種截然不同的觀點：
一、提起民事訴訟。理由是平等主體之間基于土地所有權或者使用權發(fā)生的爭議屬于民事爭議，有關政府的處理決定只屬于調解的性質而不具有執(zhí)行力，所以當事人對此決定不服的，可以就原爭議向法院提起民事訴訟，以解決他們之間的糾紛。此種觀點依據如下：
第一，1992年1月31日《全國人大常委會法制工作委員會關于正確理解和執(zhí)行<環(huán)境保護法>第四十一條第二款的答復》中提到，因環(huán)境污染損害引起的賠償責任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，環(huán)境保護行政主管部門依據環(huán)境保護法第41條第2款的規(guī)定，根據當事人的請求，對因環(huán)境污染損害引起的賠償責任和賠償金額的糾紛所作的處理，當事人不服的，可以向法院提起民事訴訟，但這是民事糾紛雙方當事人之間的民事訴訟，不能以作出處理決定的環(huán)境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟。
第二，最高人民法院1993年關于《如何處理經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調處的民間糾紛的通知》中規(guī)定，當事人不服鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對民間糾紛所作的處理決定而向法院起訴的，法院應當作為民事案件依法受理，以原糾紛的雙方為案件當事人。
第三，最高人民法院于2009年發(fā)布的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第8條規(guī)定，當事人不服行政機關對平等主體之間民事爭議所作的調解、裁決或者其他處理，以對方當事人為被告就原爭議向法院起訴的，由法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，法院在對行政行為進行審查時，可對其中的民事爭議一并審理，并在作出行政判決的同時，依法對當事人之間的民事爭議一并作出民事判決。
經過簡單梳理，多數行政裁決均如土地管理法那樣沒有明確當事人可以提起何種訴訟，所以司法解釋的上述規(guī)定實際是傾向于對行政裁決種類中多數的行政裁決不服的，可以就原糾紛向法院提起民事訴訟。僅有極個別法律明確規(guī)定對行政裁決不服的可以提起行政訴訟，如專利法第60條的規(guī)定。
二、提起行政訴訟。理由是行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟�！倍姓脹Q屬于具體行政行為，當事人對行政裁決不服的，當然可以向法院提起行政訴訟。此種觀點依據如下：
第一，2000年最高人民法院發(fā)布的《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理�！�2009年最高人民法院發(fā)布的《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》規(guī)定：“充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能，在受理行政機關對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權、行政處理、頒發(fā)權屬證書等案件時，可以基于當事人申請一并解決相關民事爭議。要正確處理行政訴訟與民事訴訟交叉問題，防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉�！睆囊陨弦�(guī)定可以看出，當事人對行政機關對平等主體之間民事爭議所作的裁決不服，可以向法院提起行政訴訟。
第二，2009年最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第6條第1款規(guī)定：“土地權利人認為鄉(xiāng)級以上人民政府作出的土地確權決定侵犯其依法享有的農村集體土地所有權或者使用權，經復議后向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理�！币陨纤痉ń忉尩囊�(guī)定，明確了土地管理法第16條所提起的訴訟屬于行政訴訟。
完善救濟途徑的思考
對行政裁決不服，當事人到底是提起行政訴訟，還是以原民事爭議向法院提起民事訴訟，至今沒有一致的觀點。行政裁決是否應當列入行政訴訟的受案范圍，可以借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的公害糾紛行政處理制度。
一、日本的公害糾紛行政處理制度。上世紀五六十年代，日本環(huán)境公害問題嚴重，糾紛也日益增多，法院受理的公害案件數量與日俱增。但是因為法院審理周期長，且訴訟成本高，為在訴訟之外尋找一條解決公害糾紛的途徑，1970年日本國會通過了《公害糾紛處理法》和《公害等協(xié)調委員會設置法》，為行政機關調解、處理公害糾紛提供了法律依據。
機構設置。日本在總務省下設“公害等協(xié)調委員會”（下稱“公調會”）�！肮{會”作為總務省的直屬機構，按照日本行政組織法第3條的規(guī)定，其是具有準司法權的行政委員會，不受內閣和其他行政機關的指揮和監(jiān)督，獨立處理案件。地方的都道府縣設置公害審查會（下稱“公審會”）。公審會與公調會沒有上下級關系。
行政解決公害糾紛的方式。根據《公害糾紛處理法》，行政解決公害糾紛的方式包括：斡旋、調停、仲裁和裁決。其中，裁決僅限于公調會有此權力。裁決是由公調會的3名或5名委員組成的裁決委員會，對屬于民事糾紛的公害糾紛中一方當事人的行為與損害結果是否存在因果關系，或者一方當事人所應承擔的損害賠償責任，作出法律判斷，以此解決糾紛的方法。裁決分為“原因裁決”和“責任裁決”。
“原因裁決”是應當事人的請求，對加害行為與損害結果之間是否存在因果關系作出裁決。但基于原因裁決只是對因果關系作出官方判斷，并非確定當事人的權利和義務，所以多數情況下，需借助已明晰的因果關系而由雙方當事人通過協(xié)商、調�；蛘叻ㄔ涸V訟的途徑解決是否承擔賠償責任及賠償的數額。需要說明的是，原因裁決不具有法律約束力，當事人對原因裁決不服，不能以公調會為被告，向法院提起抗告訴訟（行政訴訟），而是應就原糾紛以對方當事人為被告向法院提起民事訴訟，法院對因果關系可以重新作出判斷，并判決是否承擔賠償責任及賠償數額。
“責任裁決”是對是否應當承擔損害賠償責任以及賠償金額糾紛的裁決。需要說明的是，責任裁決沒有最終的執(zhí)行力，當事人不能以公調會為被告向法院提起行政訴訟，而是在裁決書正本送達雙方當事人之日起30日內，一方當事人不服的，可以就原糾紛向法院提起民事訴訟。但如果雙方當事人在30日內沒有提起訴訟的，則該裁決所確定的賠償內容視為雙方當事人達成的合意。一方當事人不履行的，公調會可以對其發(fā)出“勸告”。1970年以來，對公調會作出的責任裁決共有800多起案件，公調會只對其中的5起案件的當事人發(fā)出過勸告，發(fā)出勸告后也得到了履行。
二、我國臺灣地區(qū)的公害糾紛處理法。該法制定于1992年，對公害糾紛有兩種處理方式，即調處和裁決。其中當事人對裁決不服，可以在裁決書送達后二十日內向法院就同一事件提起民事訴訟。如果當事人在二十日內未向法院提起民事訴訟，視為雙方當事人依裁決書達成合意。裁決委員會于前項期間屆滿后七日內將裁決書送請管轄法院審核。法院核定后，該裁決書與判決書具有同一效力。所謂“同一效力”，一是指當事人不得另行起訴；二是指該裁決書產生執(zhí)行力，權利人可以向法院申請強制執(zhí)行。
通過上述公害糾紛行政處理制度的介紹可以看出，作為服務型的政府應對日趨增多的環(huán)境侵權提供解決糾紛的途徑。從日本和我國臺灣地區(qū)的實踐來看，以行政裁決的形式解決公害糾紛，只是政府提供的一種服務，從表象上來看，行政裁決確實屬于具體行政行為，但其效力與行政處罰決定、行政許可決定具有天壤之別。行政裁決的對象是平等主體之間的民事爭議，關于侵權行為是否構成以及損害賠償的數額，只有法院通過民事訴訟程序，即通過嚴格的舉證、質證程序才能最終確認，也就是說司法程序是維護社會公平正義的最終屏障。因此，行政裁決沒有最終的確定力和執(zhí)行力，當事人對行政裁決不服，可以就原糾紛向法院提起民事訴訟，而不能以作出行政裁決的機關為被告，向法院提起行政訴訟。
不能不提的還有日本行政訴訟法規(guī)定的“當事人訴訟制度”。(m.hskjqur.cn)以行政機關對拆遷安置補償所作出的裁決為例，如果當事人對行政裁決不服，應以對方當事人為被告向法院提起訴訟。法院在審理時適用民事訴訟程序，可以作出給付、確認或變更的判決。同時，作出裁決的行政機關以第三人身份參加訴訟，法院的判決對行政機關有拘束力，行政機關必須服從。需要說明的是，日本的法院不分普通法院和行政法院，“當事人訴訟”雖然規(guī)定在日本的行政訴訟法中，但卻是民事訴訟。
基于以上認識，筆者認為，我國理論界和實務界一些同志主張對行政裁決不服可以提起行政訴訟的觀點是不成立的。由于對行政裁決的效力問題存在模糊認識，導致“行民交叉”案件大量存在。2000年最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理�！卑凑找陨弦�(guī)定，允許當事人對行政裁決提起行政訴訟，只是應當事人的請求，可以一并處理民事爭議。但如果當事人沒有提出一并處理民事爭議的請求，是否允許當事人另外就民事爭議提起民事訴訟呢？當然可以。這就出現(xiàn)了當事人為實質解決民事爭議而提起了兩起訴訟，怎么解決“行民交叉”問題？對此，應借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的做法，在行政訴訟法中明確規(guī)定：平等主體之間的民事爭議的一方當事人對行政機關所作的裁決不服向法院提起行政訴訟的，法院不予受理，告知原告向法院提起民事訴訟。這種設計，也與民訴法第124條的規(guī)定有異曲同工之處。
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